触及“同享单车”经营管理的相关政府信息是否应予揭露

触及“同享单车”经营管理的相关政府信息是否应予揭露
裁判要旨  同享单车作为新式公共交通工具,系新生事物,其在全国城市推行,服务群众民生的行为,对缓解城市机动车交通压力、倡议市民绿色出行、促进节能减排等方面皆具有重要意义。可是,同享单车的运营需求其占用必定的城市公共资源,作为同享单车准入的市政部分,对详细同享单车企业的准入存案及同享单车范畴运营规范的拟定,触及准入城市市民及其他同享单车企业的切身利益,市民对政府拟定的同享单车运营的相关信息,具有知情权。政府应当按照《中华人民共和国政府信息揭露法令》的相关规矩,就触及同享单车准入、运营、运转的相关政府信息,依法及时向全社会进行发布,以保证公民的知情权。  裁判文书  山东省高级人民法院  行 政 判 决 书  (2018)鲁行终760号  上诉人(原审被告)济南市人民政府,住所地济南市历下区龙鼎大路1号龙奥大厦。  法定代表人孙述涛,市长。  托付代理人张华林,济南市人民政府法制造业室作业人员。  托付代理人姚芳,济南市人民政府作业厅作业人员。  被上诉人(原审原告)崔晓,男,1978年4月27日出世,汉族,住济南市市中区玉函路46号1号楼1单元601号。  原审被告山东省人民政府,住所地济南市历下区省府前街1号。  法定代表人龚正,省长。  济南市人民政府(以下简称济南市政府)因与崔晓、山东省人民政府(以下简称省政府)政府信息揭露一案,不服济南市中级人民法院于2017年12月6日作出的(2017)鲁01行初896号行政判定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规矩对本案进行了审理。本案现已审理完结。  原审原告崔晓向原审法院起诉称,原告于2017年6月8日经过济南市政府信息揭露网站向被告济南市政府提交政府信息揭露恳求表(编号:20170600016),要求揭露《济南市关于鼓舞规范开展互联网单车的若干定见》、《济南市关于互联网单车运营企业准入要求》和《济南市中心城区同享单车停放技能导则》(以下简称三个文件)、济南市泊车办理作业室(以下简称市泊车办)的功能责任和摩拜单车进入济南商场的存案内容等有关信息共三项。被告济南市政府于2017年6月23日给原告发送《依恳求揭露政府信息奉告书》。原告不服,于2017年6月27日恳求行政复议,被告省政府于2017年8月15日作出鲁政复决字[2017]413号《山东省人民政府行政复议抉择书》(以下简称413号复议抉择)。原告以为被告济南市政府的答复行为违背《中华人民共和国政府信息揭露法令》(以下简称《政府信息揭露法令》)有关规矩,理由如下:一、被告济南市政府称“三个文件没有制发”,因而相关信息不存在,原告以为归于回绝揭露。2017年1月25日济南市第59次新闻发布会发布同享单车投入运用相关状况,市泊车办担任人在会上称“市泊车办按照市委、市政府要求,活跃发挥好政府的监管功能,对有意向进入济南的同享单车企业从技能、运维和服务等各方面进行严厉审阅,仔细挑选,起草拟定了《济南市关于鼓舞规范开展互联网单车的若干定见(征求定见稿)》、《济南市关于互联网单车运营企业准入要求》和《济南市中心城区同享单车停放技能导则》,政府在实行上述功能的一起,与同享单车企业进行协作交流,愈加专业合理的进步同享单车的运用功率,防止因无效投进或低效投进带来的资源糟蹋。”2017年3月2日市泊车办举行新闻发布会,担任人称现在济南仅摩拜单车一家同享单车企业是经过政府准入的,对有意向进入济南的同享单车企业,政府会从技能、运维和服务等各方面严厉执行三个文件严厉准入把关、精密办理,实在保护市民公共利益。《人民日报》也有相关报导。以上新闻发布会、媒体报导都证明,市泊车办自1月份以来一向着重有上述三个文件,并将其作为同享单车办理的根据,也成为市泊车办宣扬的重要内容。济南市政府称三个文件不存在有违行政诚信准则。二、被告济南市政府称“市泊车办为暂时常设安排,现在我机关未制造该安排三定计划”,因而相关信息不存在,原告以为归于回绝揭露。《当地各级人民政府安排设置和编制办理法令》第九条规矩:“当地各级人民政府行政安排的建立、吊销、兼并或许改变规范、称号,由本级人民政府提出计划,经上一级人民政府安排编制办理机关审阅后,报上一级人民政府赞同;其间,县级以上当地各级人民政府行政安排的建立、吊销或许兼并,还应当依法报本级人民代表大会常务委员会存案。”《济南日报》2015年10月13日采访市泊车办专职副主任韩军庆的新闻《济南市泊车办答疑怎样泊车那么难》中,该担任人称“为安排协调各方力气,处理泊车难题,我市组成建立市泊车办,2014年5月正式会集作业,全面担任我市泊车办理的安排协调作业。”因而,不管市泊车办安排性质为何,其建立必定有安排建立程序,建立后必定有相关安排设置、责任规模等政府信息。三、被告济南市政府称原告恳求揭露的第三项信息,即摩拜单车进入济南商场的存案内容“不归于我机关政府信息揭露的规模”。原告以为归于行政不作为,视为回绝揭露。根据《政府信息揭露法令》第二十一条的规矩,不管该信息是否存在、是否触及商业秘密,被告仅以“不归于我机关政府信息揭露的规模”为由不予供给,既不奉告原告获取该政府信息的方法和途径,也不奉告该政府信息的揭露机关称号、联系方法,违背了上述规矩。四、被告济南市政府以相关信息不存在为由对原告进行答复,其应当证明现已尽到了合理检索责任。而被告省政府在行政复议中,未对济南市政府的检索进程进行检查,仅依济南市政府奉告书中内容,就以为其现已尽到揭露责任,实属草率,被告省政府未按规矩实行行政复议责任,未能有错必纠。综上所述,同享单车济南商场准入触及济南市民严重权益,被告济南市政府本应自动揭露而不揭露,经原告恳求揭露却回绝揭露。恳求吊销济南市政府2017年6月23日作出的《依恳求揭露政府信息奉告书》,吊销省政府作出的413号复议抉择,判令济南市政府揭露原告所恳求揭露的政府信息。  原审法院经审理查明:原告崔晓于2017年6月8日经过济南市政府信息揭露网站向被告济南市政府提出政府信息揭露恳求,要求揭露:1.2017年1月25日济南市新闻发布会上和3月2日济南市泊车办新闻发布会上济南市泊车办担任人所称的三个文件;2.济南市政府核定的济南市泊车办安排功能、责任规模等有关信息;3.恳求取得摩拜单车进入济南商场的存案内容。被告济南市政府收到原告的恳求后,向市泊车办宣布通知。2017年6月22日,市泊车办向济南市政府作业厅作出《关于崔晓恳求揭露信息的回复》,主要内容为:“一、关于‘恳求取得三个文件’的回复:本年1月份我办拟定了规范及鼓舞同享单车开展的三个文件并报送济南市政府,根据上级领导指示精神我办将上述文件删去冗余、精简兼并,兼并成为一个文件:《济南市鼓舞和规范同享单车健康开展的作业定见》,该文件正在报济南市政府赞同,现在不宜对社会发布。二、关于‘恳求取得济南市政府核定的济南市泊车办安排功能、责任规模等有关于信息’的回复:市泊车办根据济南市政府第35次常务会议研讨建立的暂时常设安排,因安排性质的原因没有三定计划,悉数功能均由济南市政府第35次常务会议纪要规矩,会议纪要为涉密文件,不宜揭露。三、关于‘恳求取得摩拜单车进入济南商场的存案内容’的回复:摩拜单车进入济南商场的存案包含企业的商业秘要,不宜揭露。”2017年6月23日济南市政府在其门户网站上作出政府信息揭露奉告书,主要内容为,“经查,济南市泊车办理作业室(以下简称市泊车办)为暂时常设安排,现在我机关未制造该安排三定计划,关于三个文件等文件没有制发。根据《政府信息揭露法令》第二十一条的规矩,我机关未制造或保存您恳求的第1、2项政府信息,相关信息不存在。第3项信息不归于我机关政府信息揭露的规模。”同日经过邮件的方法奉告原告崔晓可以经过济南市政府门户网站查询。原告不服,于2017年6月27日向省政府恳求行政复议,省政府于2017年8月15日作出413号复议抉择,以为:“……恳求人要求揭露济南市政府核定的市泊车办安排功能、责任规模等3项信息,被恳求人根据《政府信息揭露法令》规矩奉告未制造济南市泊车办三定计划,未制发《济南市关于鼓舞规范开展互联网单车的若干定见》等3项文件,摩拜单车进入济南商场的存案内容不归于本行政机关信息揭露规模,实行了政府信息揭露的法定责任。根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项的规矩,抉择保持被恳求人作出的《依恳求揭露政府信息奉告书》。”原告不服,诉至法院。  另查明,2017年1月25日,济南市第59次新闻发布会发布同享单车投入运用相关状况,市泊车办有关担任人在会上称“市泊车办按照市委、市政府要求,活跃发挥好政府的监管功能,对有意向进入济南的同享单车企业从技能、运维和服务等各方面进行严厉审阅,仔细挑选,起草拟定了三个文件,政府在实行上述功能的一起,与同享单车企业进行协作交流,愈加专业合理的进步同享单车的运用功率,防止因无效投进或低效投进带来的资源糟蹋。”2017年3月2日,济南市泊车办举行新闻发布会,有关担任人称现在济南仅摩拜单车一家同享单车企业是经过政府准入的,对有意向进入济南的同享单车企业,政府会从技能、运维和服务等各方面严厉执行三个文件,严厉准入把关、精密办理,实在保护市民公共利益。《人民日报》2017年04月25日第16版刊发《运用率比一线城市高七成,投诉率比其他城市低六成济南同享单车愉快上路》,报导中也说到市泊车办按照济南市委、市政府要求,在调研同享单车开展状况和其他当地办理基础上,起草拟定了三个文件的有关状况。  原审法院经审理以为,同享单车作为进驻济南的新式公共交通工具,系新生事物,其推行归于服务群众民生的行为,对缓解济南市机动车交通压力、便利济南市民出行、促进节能减排等诸方面皆具有重要意义。同享单车运营企业的准入要求、准入条件关系到同享单车运营企业的公平竞争权。同享单车运营企业到达准入条件后,其同享单车投进的有效性关系到同享单车的运用功率。同享单车的停放问题牵涉城市公共空间的运用、办理,对中心城区有限的泊车资源亦会发生影响。  关于原告恳求的第一项政府信息。《政府信息揭露法令》第九条规矩:“行政机关对契合下列基本要求之一的政府信息应当自动揭露:(一)触及公民、法人或许其他安排切身利益的……”《山东省政府信息揭露方法》第九条第一款规矩:“行政机关拟定当地性法规、规章、规范性文件和有关方针、方法、规范,或许编制相关规划、计划、计划、预案,触及公民、法人和其他安排的严重利益,或许有严重社会影响的,在拟定、编制进程中,应当将草案自意向社会揭露,充沛听取大众定见。”本案中,行政机关拟定的关于同享单车的规范性文件,触及与同享单车有关的公民、法人或许其他安排切身利益。而原告提交的根据标明,市泊车办已起草拟定了三个文件。且根据上述规矩,行政机关在编制三个文件进程中,亦应将草案自意向社会揭露,充沛听取大众定见。综上,原告恳求揭露的三个文件实践存在,原告恳求揭露三个文件,于法有据,应予揭露。济南市政府答复该三个文件不存在,显着不妥。因而,被告济南市政府应依法对原告的该项政府揭露恳求,从头作出答复。  关于原告恳求的第二项政府信息。《当地各级人民政府安排设置和编制办理法令》第九条规矩:“当地各级人民政府行政安排的建立、吊销、兼并或许改变规范、称号,由本级人民政府提出计划,经上一级人民政府安排编制办理机关审阅后,报上一级人民政府赞同;其间,县级以上当地各级人民政府行政安排的建立、吊销或许兼并,还应当依法报本级人民代表大会常务委员会存案。”为处理泊车难题,济南市政府组成了市泊车办,因市泊车办的建立未经有权机关的赞同,也未经过三定计划,故其安排设置、责任规模的等政府信息客观上不存在。济南市政府组成市泊车办后,市泊车办即以自己的名义行使相关行政职权,尽管由此发生的行政责任应由其组成机关承当,但其组成机关亦应揭露其责任规模,以便承受社会监督。市泊车办的责任规模经济南市政府常务会议经过,该会议构成抉择的进程不宜对外揭露,但经会议构成的抉择所确认的市泊车办责任规模,是市泊车办行使职权的根据,为表现行政权力通明、揭露的准则,促进市泊车办行政权力规范运转,应当对外予以公示。综上,济南市政府作出该项政府信息不存在的答复不妥,应予吊销,济南市政府应对该项政府信息恳求从头答复。  关于原告恳求的第三项政府信息。《政府信息揭露法令》第十四条规矩:“……行政机关不得揭露触及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。可是,经权力人赞同揭露或许行政机关以为不揭露或许对公共利益构成严重影响的触及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以揭露。”第二十一条规矩:“对恳求揭露的政府信息,行政机关根据下列状况别离作出答复:(一)归于揭露规模的,应当奉告恳求人获取该政府信息的方法和途径;(二)归于不予揭露规模的,应当奉告恳求人并阐明理由;(三)依法不归于本行政机关揭露或许该政府信息不存在的,应当奉告恳求人,对可以确认该政府信息的揭露机关的,应当奉告恳求人该行政机关的称号、联系方法;(四)恳求内容不清晰的,应当奉告恳求人作出更改、弥补。”本案中,济南市政府组成的市泊车办是摩拜单车的暂时办理机关,应当了解或把握“摩拜单车进入济南商场的存案内容”信息是否存在的状况,济南市政府即便未予了解或把握有关状况,也有才能经过市泊车办了解上述存案内容是否存在的实践状况,若信息存在但依法不归于本行政机关揭露或许该政府信息不存在的,应当奉告原告;若可以确认该政府信息揭露机关,应当奉告原告该行政机关的称号、联系方法;若信息存在但触及企业商业秘密的,应当按照《政府信息揭露法令》第十四条规矩予以处理。综上,济南市政府仅答复该项信息不归于其揭露规模不妥,应予吊销,济南市政府应就该项恳求从头作出答复。  综上,济南市政府作出的答复不妥,应当予以吊销,济南市政府应就原告恳求的三项政府信息从头作出答复。省政府作出的复议抉择确认济南市政府作出的答复正确,属确认现实过错,对复议抉择应予吊销。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项、第七十九条之规矩,判定吊销济南市政府2017年6月23日作出的《依恳求揭露政府信息奉告书》,吊销省政府2017年8月15日作出的413号复议抉择,济南市政府于判定收效后依法从头对崔晓2017年6月8日的政府信息揭露恳求(编号:20170600016)作出答复。案子受理费50元,由济南市政府、省政府一起担负。  上诉人济南市政府不服原审法院判定,恳求吊销原审法院判定,驳回被上诉人在原审的诉讼恳求。理由如下:1、关于第一项信息。原审法院以为,根据《山东省政府信息揭露方法》第九条第一款规矩,上诉人在拟定、编制涉案文件进程中亦应当向社会揭露,因而在恳求人恳求揭露的状况下更应向其揭露。上诉人以为,原审判定所导致的成果是实行不能。因涉案文件已不复存在,新闻发布会时涉案文件仍处查询评论阶段,后又将其从头整合,截止现在仍在起草、评论进程中。因而涉案文件客观上是不存在的,原审法院确认三个文件实践存在属确认现实过错,原审法院仅凭新闻发布会、人民日报相关宣扬内容就确认上诉人存有信息,根据不足。原审判定所导致的成果便是上诉人要为被上诉人搜集整理乃至从头编制这一文件,但根据有关规矩上诉人没有这一责任。涉案文件在新闻发布会时髦不确认,尚处于研讨评论进程中,至被上诉人恳求揭露时仍处于查询评论阶段。我机关根据这一实践状况答复涉案文件不存在,与现实相符。该状况归于《山东省政府信息揭露方法》第九条第二款规矩的“查询、评论、处理进程中的有关信息,因其内容不确认,不予揭露”的景象。2、关于第二项信息,原审法院以为,上诉人应当将泊车办相关责任内容在会议纪要中摘录整理出来供给给被上诉人。但根据《中华人民共和国保存国家秘密法》有关规矩,保密文件不宜对外揭露,不宜向对方当事人供给,不宜摘录或仿制。一起根据《政府信息揭露法令》相关规矩,上诉人也没有为其搜集整理汇总摘录的责任。3、关于第三项信息。上诉人依法咨询了相关定见,在办理进程中已向相关单位了解了相关状况,泊车办亦向摩拜公司进行了函询,但摩拜公司回复称触及商业秘要不适合对外揭露。上诉人现已实行了责任。在函询相关单位不赞同揭露的状况下上诉人若奉告被上诉人向其他机关恳求有违诚信,一起也给被上诉人徒增诉累。触及商业秘密的信息归于不该对外揭露的信息,因而奉告不归于上诉人揭露规模并无不妥。4、原审法院适用《山东省政府信息揭露方法》第九条第一款规矩,以为上诉应将三个文件自动揭露,属适用法令过错。原审法院适用《当地各级人民政府安排设置和编制办理法令》第九条的规矩,以为上诉人应将会议纪要相关内容揭露,属适用法令过错。原审法院适用《政府信息揭露法令》第十四条的规矩,以为上诉人作出的奉告不妥,亦属适用法令过错。  被上诉人崔晓未向本院提交书面辩论定见。  原审被告省政府未向本院提交书面辩论定见。  各方当事人在原审中供给的根据已随案移送本院。经检查,本院赞同原审法院查明的案子现实。二审进程中,上诉人向本院提交了2017年6月19日市泊车办向北京摩拜科技有限公司宣布的“关于北京摩拜科技有限公司相关信息揭露的函”和2017年6月21日北京摩拜科技有限公司向市泊车办出具的“关于《北京摩拜科技有限公司相关信息揭露的函》的复函”。因上述两份根据上诉人在原审审理进程中未提交亦未在原审庭审时出示,不归于《最高人民法院关于行政诉讼根据若干问题的规矩》第五十二条规矩的“新的根据”,对此本院不予接收。另查明,在原审庭审进程中,济南市政府称“第三项恳求是摩拜单车进入商场的存案,该存案不是市政府在实行行政责任进程中制造或许保存的,是否触及商业秘密,应由其拟定机关予以界定,而拟定机关为泊车办仍是工商局或许商场监管局,市政府还没有查询”。  本院以为:  关于崔晓恳求揭露的第一项政府信息,即三个文件。《政府信息揭露法令》第二条规矩,政府信息是指行政机关在实行责任进程中制造或许获取的,以必定方式记载、保存的信息。根据这必界说,政府信息包含悉数记载信息的载体,并非只要构成正式文件的才构成政府信息。构成政府信息,也未必有必要具有正式性、准确性和完整性。《山东省政府信息揭露方法》第九条第一款规矩:“行政机关拟定当地性法规、规章、规范性文件和有关方针、方法、规范,或许编制相关规划、计划、计划、预案,触及公民、法人和其他安排的严重利益,或许有严重社会影响的,在拟定、编制进程中,应当将草案自意向社会揭露,充沛听取大众定见。”同享单车的准入、停放、职业开展触及民生利益,相关信息应向社会揭露,向大众充沛征求定见。但并非行政机关在实行责任进程中构成的政府信息都有必要揭露。一些内部信息、进程信息、抉择计划信息列为可以不揭露的破例景象。这些信息遍及具有“内部性”和“非终极性”的特色,归于“意思构成”的信息,一旦过早揭露,或许会引起误解和紊乱,或许波折率直的定见交流以及正常的意思构成。《政府信息揭露法令》尽管没有清晰对此作出规矩,但《国务院作业厅关于做好政府信息依恳求揭露作业的定见》第二条第二款规矩:“行政机关在日常作业中制造或许获取的内部办理信息以及处于评论、研讨或许检查中的进程性信息,一般不归于《法令》所指应揭露的政府信息。”这一解释性规矩契合世界常规,也有利于统筹揭露与功率的平衡。《政府信息揭露法令》第二十一条规矩:“对恳求揭露的政府信息,行政机关根据下列状况别离作出答复:……(二)归于不予揭露规模的,应当奉告恳求人并阐明理由;……”本案中,三个文件截止现在仍在起草、评论进程中,没有启意向社会征求定见的程序,具有“内部性”和“非终极性”的特色,济南市政府可以在阐明理由的基础上不予揭露,其对崔晓的第一项信息揭露恳求答复涉案文件不存在,显着不妥。原审法院确认济南市政府应当揭露三个文件不妥,但其关于济南市政府应依法对崔晓的第一项政府揭露恳求从头作出答复的定论并无不妥。同享单车作为共享经济的产品,有助于便利市民出行、缓解交通压力,满意大众多样化出行需求。其企业准入要求、停放规矩、办理方针影响到该职业的服务水平和大众日子,政府及相关部分应在时机成熟时,将拟定的规范性文件向社会揭露,发挥政府信息对人民群众出产、日子和经济社会活动的服务效果。  关于崔晓恳求揭露的第二项政府信息,即市泊车办的功能责任。《政府信息揭露法令》第十四条第二款规矩“行政机关在揭露政府信息前,应当按照《中华人民共和国保存国家秘密法》以及其他法令、法规和国家有关规矩对拟揭露的政府信息进行检查”。济南市政府组成市泊车办后,市泊车办即以自己的名义行使相关行政职权。市泊车办的责任规模经济南市政府常务会议经过,即便相关会议纪要为涉密文件,该会议构成抉择的进程当然不宜对外揭露,但经会议构成的抉择所确认的市泊车办责任规模,是市泊车办进行行政办理行使职权的根据,相应责任并非悉数归于不予揭露的规模,关于现在现已行使职权的相关功能及责任规模信息,应当恰当向社会揭露。济南市政府应当作区别处理后向崔晓供给可以揭露的信息内容。济南市政府作出《依恳求揭露政府信息奉告书》答复崔晓未制造或保存相关信息不妥,应予吊销,济南市政府应对该项政府信息恳求从头作出答复。  关于崔晓恳求揭露的第三项政府信息,即摩拜单车进入济南商场的存案内容。《政府信息揭露法令》第二十一条规矩:“对恳求揭露的政府信息,行政机关根据下列状况别离作出答复:……(二)归于不予揭露规模的,应当奉告恳求人并阐明理由;……”。即便上诉人在原审中提交2017年6月19日市泊车办向北京摩拜科技有限公司宣布的“关于北京摩拜科技有限公司相关信息揭露的函”和2017年6月21日北京摩拜科技有限公司向市泊车办出具的“关于《北京摩拜科技有限公司相关信息揭露的函》的复函”,可以证明上诉人关于其现已依法咨询了相关定见的建议,上诉人对崔晓的第三项信息揭露恳求仅答复不归于其政府信息揭露的规模,但未阐明理由的行为也属答复不妥,应予吊销。原审法院判令济南市政府应就该项恳求从头作出答复,亦无不妥。  综上,原审法院吊销济南市政府作出的《依恳求揭露政府信息奉告书》,责令济南市政府从头作出答复,并无不妥。省政府复议抉择确认市政府实行了政府信息揭露的法定责任,确认显着过错。原审法院判定吊销涉案413号复议抉择正确。上诉人的上诉理由不能建立,本院不予支撑。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规矩,判定如下:  驳回上诉,保持原判定。  二审案子受理费人民币50元,由上诉人济南市人民政府担负。  本判定为终审判定。审 判 长 侯 勇审 判 员 陈 晖审 判 员 李莉军二〇一八年七月十日书 记 员 刘 思来历:鲁法行谈